Lei de Responsabilidade Fiscal pode ajudar estados a recuperar finanças

Preocupados em reequilibrar suas finanças, 15 estados trabalham para implementar uma Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) local. A ideia é ter mecanismos mais rígidos de controle de gastos, especialmente com pessoal, que corrijam desequilíbrios provocados nos últimos anos. Levantamento junto a secretarias de Fazenda mostra que cinco dos 15 estados (Rio de Janeiro, Goiás, Espírito Santo, Santa Catarina e Tocantins) têm discussões avançadas de projetos de LRF, mas apenas o Rio Grande do Sul já tem uma lei aprovada e sancionada.

A legislação gaúcha prevê que, durante um período de dois anos, despesas com pessoal cresçam com base na inflação, regra semelhante à sugerida pelo governo federal na Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que fixa um teto para os gastos públicos. No entanto, ela também permite que, se houver um aumento da receita no período, uma parte desse incremento possa ser usada para gastos com a folha.

A lei estadual ataca ainda um problema que se espalha pelo País: a prática de um governo contratar aumentos de gastos que se estendam para mandatos futuros. Isso ficou proibido na lei gaúcha e também está previsto nos projetos que estão sendo preparados por Goiás e Espírito Santo. No estado capixaba, a secretária de Fazenda, Cristiane Mendonça, afirmou que há também a intenção do governo de inserir na LRF estadual um limitador das despesas vinculado ao avanço da Receita Corrente Líquida (RCL). No Espírito Santo, a lei está em processo de elaboração.

O secretário de Fazenda do Rio Grande do Sul, Giovani Feltes, conta que a votação da LRF do Estado foi um desafio político. Feltes explica que sofreu resistência na Assembleia Legislativa (AL-RS), mas considera a aprovação um passo importante para a retomada da saúde fiscal. "Esse não foi um processo fácil. Ele teve custo político, e a votação foi apertada, mas demos um passo importante e mudamos uma cultura de gastança. O Rio Grande do Sul é, disparado, o estado com maiores problemas estruturais. Comprometemos 75% das nossas receitas com a folha, isso é insustentável. A lei coloca freios importantes nos gastos", garante o secretário da Fazenda.

No Rio de Janeiro, a proposta de uma LRF estadual chegou a ser encaminhada à Alerj, mas sofreu forte rejeição e retornou à Casa Civil para revisão. Ela propunha ações, inclusive na área previdenciária, que poderiam resultar numa economia anual de R$ 13,5 bilhões aos cofres estaduais. Entre essas medidas estavam o aumento da contribuição previdenciária de empregados e empregadores.

No projeto, o governo do Rio de Janeiro também propunha que aumentos de despesa de pessoal ficassem limitados ao avanço das receitas num limite de até 70%. Além disso, receitas de royalties e participações especiais, que são incertas e provocam distorções nas contas do estado, seriam retiradas do cálculo da Receita Corrente Líquida (RCL).

Vários dos estados que trabalham na elaboração de LRFs estaduais já adiantaram que pretendem aguardar a votação do projeto de lei que está no Congresso Nacional e que renegocia as dívidas com a União para enviar suas propostas para as Assembleias Legislativas. É o caso de Espírito Santo, Alagoas, Piauí e Sergipe, que já estão com grupos técnicos em andamento, mas esperam que o governo deixe claro, no projeto de renegociação das dívidas, quais contrapartidas de ajuste fiscal e controle de despesas exigirão dos governos regionais.

O estado do Tocantins já tem na Casa Civil uma proposta de LRF estadual finalizada, mas também quer esperar o projeto que tramita no Congresso. O secretário de Fazenda, Edson Nascimento, explica que o estado pretende fixar em um Plano Plurianual o percentual de crescimento da folha para os quatro anos seguintes, vinculado ao avanço da receita. O descontrole nos gastos com pessoal é um dos principais problemas de caixa do Tocantins, que está desenquadrado dos limites da LRF. "Se a RCL tiver crescimento real de 10%, a folha não pode crescer mais que 10%. Se a folha não tiver crescimento, a folha de pagamentos ficaria impedida de avançar em termos reais também", exemplifica Nascimento.

Santa Catarina, um dos estados com menor endividamento do País, trabalha em uma Lei de Eficiência Pública Estadual. O procurador-geral da Assembleia Legislativa, Alex Santore, explica que o objetivo é que essa lei seja mais abrangente e, além de limitar gastos e estabelecer métodos de controle de despesas, crie meios de analisar qualitativamente os gastos públicos. Para a aprovação de projetos de investimentos públicos, por exemplo, a ideia é analisar o portfólio de obras já aprovadas e em andamento e concluir se a proposta é realmente prioritária ante as demais. "No caso dos concursos públicos, não adianta só chamar mais gente. É necessário fazer uma análise da eficiência do pessoal já contratado e identificar se há realmente a necessidade de realizar novos processos seletivos", explica Santore.

Normas estaduais devem respeitar a legislação federal

O pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (Ibre/FGV) José Roberto Afonso argumenta que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estadual é um complemento para a lei nacional, à medida que exigiria dos estados mais austeridade. Ele analisa que a aprovação de uma norma como essa é uma boa opção em um contexto de crise financeira, mas pondera que, mesmo que os governos regionais tivessem se mobilizado anteriormente para elaborar uma LRF, seria improvável que os estados estivessem em melhor situação.

"É preciso ser realista. Poderia ter atenuado o impacto da crise, mas ela era inevitável", diz Afonso. Primeiro, não haveria lei que evitasse efeitos da depressão. Segundo, à parte a conjuntura, estados já entrariam em crise por razões estruturais, como o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) obsoleto e o regime de Previdência dos servidores desequilibrado. A LRF estadual não evitaria essas distorções, mas poderia e pode ajudar a melhor enfrentar.

O pesquisador avalia que a aprovação de leis de responsabilidade estaduais não torna desnecessária a inclusão dos estados na PEC que limita o gasto à inflação do ano anterior. "Ao contrário, a Proposta de Emenda Constitucional exige uma LRF efetiva. Afinal, ela representa uma placa de trânsito limitando a velocidade, mas ela não trata das providências para evitar o excesso e, sobretudo, para punir quem o infringe, o que é uma matéria mais própria para a LRF", define o pesquisador do Ibre/FGV.

Para ele, a LRF estadual deve cobrir as lacunas da ausência das normas gerais. O ideal é que o texto inclua, por exemplo, meios de disciplinar as relações entre os diferentes Poderes, ampliação da transparência das contas públicas e a exigência de avaliação de renúncias fiscais.

O especialista em contas públicas Raul Velloso pondera que, apesar de o esforço para criar uma Lei de Responsabilidade Fiscal estadual ser positivo, seria inócuo repetir os mesmos preceitos já previstos na LRF nacional. Velloso lembra que a lei da União já prevê um limite de gastos com pessoal vinculado à receita, mas que, ao longo dos anos, os governos regionais encontraram formas de transformar os indicadores da LRF em "letra morta".

"Tudo vai depender do que os estados vão colocar nessas leis. É claro que sempre ajuda o controle fiscal, mas a União já tem um limitador de gastos para os estados que virou 'letra morta'. Os estados tiraram do cálculo da despesa com pessoal os gastos com inativos e pensionistas, e o conceito perdeu o sentido", define o especialista.

O economista avalia que os governos regionais tenham hoje 80% da Receita Corrente Líquida comprometida especialmente com gastos com a folha de pessoal. Para ele, qualquer projeto que não traga de volta essa rubrica com inativos para dentro do orçamento terá pouco efeito nas contas dos estados. "Estabelecer um limite de gastos a partir de uma base de 80% das receitas comprometidas é muito pouco. Isso teria de cair para algo em torno de 60%. Hoje, a situação é tão dramática que ou a gente encontra um jeito de trazer aposentados e pensionistas para dentro do orçamento, ou não adianta nada", resume Velloso.

Recessão antecipou crise que já era esperada

Os estados brasileiros têm dramas fiscais distintos, mas a análise geral é que a recessão antecipou e exacerbou, simultaneamente, três grandes e conhecidos nós: o endividamento, a folha de pessoal na ativa e a Previdência. "Os gastos vinham num crescimento violento, mas, como a receita crescia e os estados ainda foram liberados pelo governo federal para se endividarem, ninguém se importou. Aí veio a recessão e escancarou o que já se sabia: era insustentável", diz Raul Velloso, especialista em contas públicas.

A fonte secou, e os efeitos estão aí. O Rio de Janeiro, para cobrir a Previdência em 2015, usou R$ 6,7 bilhões de depósitos judiciais. O Rio Grande do Sul atrasa o pagamento dos servidores. A dívida mineira encostou em 200% da receita, teto permitido em lei, e o estado eleva o estoque de pagamento atrasados a fornecedores. O Espírito Santo tem baixo endividamento, a folha de pagamento dos servidores da ativa é arrumada, mas a Previdência já consome 14% do caixa. Em Alagoas, nos próximos cinco anos, quase 40% dos 40 mil servidores na ativa vão poder se aposentar e não se sabe de onde sairá o dinheiro se todos forem embora ao mesmo tempo.

A renegociação da dívida com o governo federal foi só um primeiro passo para sanar esse imbróglio. "É preciso ainda que o Congresso aprove as novas regras e, depois, que seja contratada a nova renegociação, com adoção de um plano de ajuste fiscal, e que o governo federal ainda aprove a proposta para limitar o gasto dos estados", diz José Roberto Afonso, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas.

A etapa mais difícil, diz Afonso, será definir como cortar gastos, principalmente com a folha, e como revitalizar as receitas. Detalhe importante, na opinião dele: os governadores não conseguem fazer os ajustes sozinhos. "O raio de manobra dos estados é estreito: será preciso que a União lidere o processo, que o Congresso aprove medidas duras e que a Justiça determine a aplicação."

O maior desafio será enfrentar a oposição dos servidores, que têm muita força política, diz o economista Nelson Marconi, coordenador executivo do Fórum de Economia da FGV. "Greves na polícia, em postos de saúde ou escolas quebram as pernas de qualquer governador. Será preciso muita negociação para fazer com que o funcionalismo entenda a gravidade do momento", diz Marconi.

As agências de classificação de risco, que já cortaram as notas de estados como Minas e Bahia, recomendam que, desta vez, se façam reformas de longo prazo. "A melhor saída seria a economia voltar a crescer para recompor a receita, mas isso não vai acontecer logo, então são necessárias reformas estruturais", diz Paco Debonnaire, analista da Moody's para ratings sub-soberanos.